行政法治发展以及行政法制建设是以法治政府为目标，以行政权的规范与控制为手段，以政府行政的职能范围、权力配置、行为程序、责任效果的法律调整为内容，以公民人权保障与实现以及人民民主管理和监督为指向的法律制度创设和法律制度实施活动的总称。

当附带民事诉讼的被告与行政机关所在地不相同时，究竟应由哪一个法院来管辖？如果只能是当民事诉讼的被告所在地与行政诉讼中的被告行政机关所在地相同，行政附带民事诉讼才成为可能，将大大缩减行政附带民事诉讼的适用范围。目前这类案件主要有：涉及土地、房屋、山林等不动产产权的归属而发生的侵权纠纷案件以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。

只要能够合理、合乎社会正义，而且又及时地、有效地解决民事纠纷，适用何种程序都是次要的。[2]不过，任何一种新的制度能够得到确立，不仅需要考察是否能够有效地满足实践的需求，同时还要充分考量其正当性和合理性。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第34条规定，当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。[3]张晓茹：多种法律关系引起的纠纷与诉讼程序的适用，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3期，转载于人大复印资料《诉讼法学司法制度》2002年第10期。[5]二、行政附带民事诉讼的立案管理美国学者尼哈特（Nyhart）和道尔（Dauer）主张，对纠纷解决过程的管理由三个部分组成，一是程序工具(ProcessTools)，二是序列战略(ChronologicalStrategies)，三是程序目标(ProcessGoals)。

[13]另一种观点则认为，在行政诉讼第二审程序中，民事争议当事人提起附带民事诉讼的，第二审人民法院可以进行调解。[19]如年星美：建立我国民事诉讼附带上诉制度刍议，载《政法论坛》2004年第6期。2005年《物权法》草案的第二次审议稿第47条规定：国家为了公共利益的需要，县级以上人民政府根据法律规定的权限和程序，可以征收自然人、法人的动产或者不动产。

农村宅基地是农民的立身之地。这在农村土地和房屋的征收中，实际意味着，农民的个人利益或者集体利益，只要是在所谓公共利益之先就已经存在的合法的利益，任何个人或者组织，在没有得到被征收人同意的情况下，都不能轻易地用所谓公共利益的名义来否定它，不能用后来的一个所谓合法的利益来否定业已存在的另一个合法利益，否则就会形成一个以公共利益为载体的多数人暴政。这种例外情形在《土地管理法》第45条规定中得到体现。[3]2011年7月20日，温家宝主持国务院常务会议再次强调，要依法保护农村耕地和农民宅基地物权，严禁侵害群众权益。

除了上述双层经营体制外，宪法第8条还规定：农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经。实践中，地方政府持的正是这种观念和做法，各地房屋征收过程中屡屡发生的暴力和血腥冲突都与此有密切关系。

第二，中国共产党领导农民推翻封建的土地私有制度，一个重要初衷就是要让农民拥有土地，直接感受到他们为革命付出了巨大牺牲后能够享受到胜利的果实。该法又在第20条进一步规定：耕地的承包期为三十年。我们建设的新农村，是城镇化进程中的新农村。在国家主义、集体主义至上的理念支配下，小我要服从大我，但是，这个带有哲学、伦理和政治意义的命题是否适用于法律领域呢？是否适用于一个尊重权利、崇尚和推行法治的国家呢？这个问题，尚没有引起足够的重视和讨论。

【注释】[1][9][10][24][25][27][28][29]中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第675页，第18页，第673-677页，第18页，第674页，第674页，第674-675页，第675页。【摘要】强征农民房屋和土地，将农民由农村赶到政府人为打造的城镇，大规模搞所谓工业化、城镇化，非但不是实现宪法序言提出的农业现代化的手段，而且损害和动摇了宪法确立的农村土地集体所有制地位以及农村统分结合的双层经营体制，侵犯了农民的土地承包经营权和宅基地用益物权等法定权利。这就足见集体所有土地的宪法地位之重要了。[7]党的十五届三中全会就坦承：积极探索农业现代化的具体途径，是农村改革和发展的重大课题。

1998年，党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，由家庭承包经营，建立统分结合的双层经营体制，是农村改革二十年的基本经验，[21]并进一步提出，实现我国农业和农村跨世纪发展目标，必须坚持长期稳定农村基本政策，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的经济制度。刚刚出版的引起极大震动的《朱镕基讲话实录》披露了朱镕基在2003年就发出的惊人之语：我非常担心的就是搞‘城镇化。

就笔者查阅所及，目前为止，只有1993年制定的《农业技术推广法》提到了农业现代化。假设，政府代表国家实行征收，这时候，即使有公共利益的需要，也是可以征收，但也可以不征收。

这显然是刻意回避了公共利益的主体以及实行征收的主体，但从汉语语法的基本规范看，这一款又成了没有主语的病句。那么，可以的含义是什么？宪法为什么要用可以而不是必须？这个用语迄今没有引起关注，而对于保护被征收人的合法权益却至关重要。十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》继续沿用了温家宝的上述提法，但并没有揭示农业现代化的内涵和要素，而是在第五章用了加快发展现代农业的标题，并在此章下用增强粮食安全保障能力、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新和健全农业社会化服务体系作为四个小节的标题。[33]这个写法一下子就显露出问题：国家为了公共利益的需要，怎么会让县级政府去征收呢？县级以上的地方政府征收中的公共利益，是不是国家的公共利益呢？也许是意识到这个问题，《物权法》草案的第三次审议稿删去了上述条文中的国家二字，改为：为了公共利益的需要，县级以上人民政府根据法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产。所以，农村土地只有实行集体所有，才有利于农村各项事业的发展。[20]（二）违背和动摇了宪法确立的农村经营体制大规模征收农民房屋和土地，将农民赶上楼，不仅动摇了土地集体所有制的宪法地位，也直接违背和动摇了宪法确立的农村统分结合的双层经营体制。

仅从这个角度看，要人为将某一利益归为公共利益，就既无可能，也无必要。这大概是一个全民性的错觉。

而且，2007年，胡锦涛在党的十七大报告中还强调，要坚持农村基本经营制度。这三化的核心，说到底就是征收农民的房屋和土地，将农民赶到政府临时打造的城镇，就是所谓城镇化。

在已有立法的基础上，党的十七届三中全会又一次提出：赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2010年11月2日，《新京报》就报道：受土地财政的驱使，全国20多个省市已经掀起了规模浩大的拆村风潮，这些地方政府打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号，违背农民的意愿，强拆民居，拿走宅基地，无数的农民正在被上楼。

【关键词】农业现代化。但是，将广大农民赶出房屋和土地，农村的这一法定的合作经济形式也将被破坏。进入 刘松山 的专栏 进入专题： 农业现代化 集体所有制 经营体制 土地承包权 。这里要顺带提出的一个严峻问题是，在所谓工业化、城镇化的过程中，政府究竟应当充当什么样的角色，起什么样的作用？工业化和城镇化是一个经济、社会和文化等各种要素发展的自然的历史过程，还是一个完全可以由政府主观推进甚至头脑发热时随意捏拿打造的社会形态呢？在所谓工业化、城镇化的热潮中，政府又如何在宪法和法律的范围内活动，切实做到依法执政、依法行政呢？可以肯定地说，在宪法确定的农业现代化的任务还摸不着头绪的时候，各级党委和政府是无论如何不可以用牺牲农业发展为代价去搞什么工业化、城镇化的，否则就涉及执政理念和执政方式上的违宪问题。

按照《物权法》的规定，农民依法对自己的宅基地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。对这个修改，全国人大法律委员会的说明是，在不同领域内，在不同情况下，公共利益是不同的，情况相当复杂，《物权法》难以对公共利益做出统一的具体规定。

即使是1996年制定的《乡镇企业法》，也没有说发展乡镇企业这个类似今天的所谓工业化与实现农业的现代化有什么关系。该决定在第三部分还以长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为标题，系统阐述了这一经营体制的基本内容。

在网络上稍加搜索就会发现，大概自2003年左右开始，从东部沿海到西部边远地区的党委政府，都在频繁提出本地方的重要发展战略目标：加快推进工业化、城镇化以及与这二化紧密相联的农业现代化。那么，土地集体所有制与土地国有制之间，是否存在一个后者地位高于前者地位、前者必须无条件服从后者的情况呢？或者说一级政府动辄可以用国有或者公共利益的名义来征收农村土地和房屋呢？宪法的规定没有体现这样的含义。

所谓工业化，在很多地方实际就是先招商引资，再大面积占用农村宝贵的耕地来建各种工厂企业，甚至搞那些高污染的企业。宪法没有回答的问题按理应当由法律来回答。这种想法初衷可嘉，但很单纯。看来问题已相当严重，上述《新京报》就引用中央农村工作领导小组副组长陈锡文的话说：这场和平时期大规模的村庄撤并运动是古今中外，史无前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事。

被征收人以否认公共利益为由反对征收。[4]参见新华网，2011年7月20日。

有的观点可能会提出，根据宪法第10条规定，国家基于公共利益需要，可以征收集体所有的土地，所以，农村土地集体所有制地位是可以随意改变的。（二）征收条款中的国家为了公共利益的需要所指为何根据宪法第10条和第13条的规定，征收的主体是国家，即国家为了公共利益的需要可以实行征收。

理论中对公共利益的讨论更是汗牛充栋，仅从中国期刊全文数据库的检索看，自1994年至今，在标题中出现公共利益的文章就达1537篇，可谓古今中外、见仁见智。实践中，很多地方政府也正是这样理解宪法第10条并大面积随意征收农村土地的。